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Adoption définitive du projet de loi sur Action Logement et le 1% patronal

CizvjeYWsAAoQoFL’ordre du jour du jeudi 19 mai 2016 appelait la discussion, à la demande du Gouvernement, en application de l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (projet n° 481, texte de la commission n° 597, rapport n° 596).

Vous trouverez ci-dessous mon intervention dans la Discussion générale au titre du groupe socialiste & républicain du Sénat.

Merci à mon collègue Bernard Lalande
(sénateur socialiste de Charente-Mar.)
pour la photo

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Mme Marie-Noëlle Lienemann. Je voudrais remercier l’ensemble des collègues qui suivent ce dossier du logement, ainsi que Mme la ministre, que nous accueillons avec plaisir dans notre hémicycle.

Le groupe socialiste et républicain approuve largement les conclusions défendues par notre rapporteur, Valérie Létard. Elle a balayé le champ des enjeux et nous partageons la position politique qu’elle propose d’adopter. Celle-ci consiste à soutenir le texte, tout en indiquant que le Sénat fera preuve d’une grande vigilance sur un certain nombre de points et d’exigences que nous souhaitons voir repris dans l’ordonnance.

Nous n’allons pas reprendre le vieux débat sur l’opportunité des ordonnances. Pour ma part, je n’ai jamais été favorable à ce genre de méthodes.

Pour autant, nous avions déjà voté sur ce texte, à l’occasion de l’examen du projet de loi Rebsamen, mais la disposition en question avait été censurée par le Conseil constitutionnel, qui y a vu un cavalier législatif. Au point où nous en sommes, nous pensons que cette réforme doit être mise en œuvre, que l’ordonnance doit donc pouvoir être promulguée, et ceci dans le respect de nos préoccupations.

Je voudrais désormais rappeler les points auxquels notre groupe est particulièrement attaché.

En premier lieu, madame la ministre, je vous remercie : vous vous êtes engagée à nous transmettre le projet d’ordonnance – je connais votre sens du dialogue –, afin que nous puissions être proactifs, au service d’une rédaction qui conviendrait au plus grand nombre.

Pour le groupe socialiste et républicain, ce qu’on appelle le « 1 % logement », géré par les partenaires sociaux, est un pilier fondamental de notre politique du logement. Nous avons toujours été opposés aux bruits qui pouvaient frémir, à Bercy ou ailleurs, sur la transformation de cette gestion paritaire par les partenaires sociaux en un prélèvement obligatoire géré par l’État.

Nous avons toujours été attentifs, tout en étant assez lucides sur le réalisme de cette revendication, à ce que le « 1 % logement » ne se substitue pas aux crédits budgétaires consacrés par l’État tant au financement de l’ANRU, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, qu’aux aides à la pierre.

Je rappelle ces positions, sachant toutefois que, chemin faisant, hélas, l’État s’est désengagé budgétairement de l’ANRU, et que l’aide à la pierre est régulièrement menacée – j’espère que ces menaces ne se concrétiseront pas à l’occasion du prochain budget. Madame la ministre, vous pouvez prévenir vos collègues des finances : notre mobilisation sera totale pour qu’un haut niveau d’engagement budgétaire soit garanti. Nous y tenons !

La présente réforme a pour objectif de consolider le système, de répondre aux critiques qui lui sont faites, et de garantir sa gestion paritaire. C’est un pari : la collecte étant centralisée, il est évident que la captation de ses recettes au profit de certains opérateurs est facilitée.

Toutefois, cette centralisation rend le système plus optimal, plus efficace, et devrait permettre de conjurer les critiques portant sur les doublons, la concurrence inutile, le gaspillage. C’est dans cet esprit que nous soutenons ce projet de loi.

J’en viens à l’objectif principal : comme le dit Action logement, l’urgence est de construire et de rénover. Il n’est pas question de gaspiller les crédits dans 50 000 directions différentes. De ce point de vue, et même si nous approuvons tout à fait le dispositif VISALE, je reste une ardente partisane de la garantie universelle des loyers, que nous avions votée en adoptant la loi ALUR (M. Philippe Dallier s’exclame), mais nous n’allons pas reprendre le débat sur ce vaste sujet !

Je résume l’objectif : construire, rénover, répondre aux besoins de logement.

Le premier point sur lequel nous souhaitons insister, c’est l’égalité. Le « 1 % logement », en effet, est un prélèvement obligatoire. Il est obligatoire ; il a donc vocation à s’inscrire dans un cadre d’intérêt général, lequel doit être très clair. Il ne peut pas être dispensé au gré des envies des uns et des autres.

De ce point de vue, je félicite l’Assemblée nationale d’avoir donné corps à l’idée, qui était dans l’air, de créer une structure consultative réunissant le mouvement HLM et les élus locaux. Vous comprendrez, madame la ministre, que le Sénat soit très attentif à la présence des élus locaux dans ce comité consultatif.

La fidélité au principe d’égalité exige également que la distribution du « 1 % logement » ne privilégie pas certains opérateurs de la construction de logements au motif qu’ils feraient partie du réseau Action logement, ou qu’ils seraient une ESH, une entreprise sociale pour l’habitat, plutôt qu’un office ou une coopérative. Les engagements pris par Action logement me semblent aller dans le sens d’un tel souci de transparence et d’égalité de traitement des opérateurs.

Je m’interroge par ailleurs depuis toujours sur la légitimité même de la capitalisation de certains organismes ou sociétés au moyen de fonds provenant d’un prélèvement obligatoire. Si possibilité de capitalisation il y a – avec les conséquences que cela emporte en termes d’acquisition de pouvoir au sein de la structure concernée –, pourquoi ne serait-elle pas ouverte à tous les types d’opérateurs intervenant dans ce domaine ?

Quoi qu’il en soit, l’utilisation des ressources d’un prélèvement obligatoire pour capitaliser certaines structures et y acquérir du pouvoir me semble borderline, comme disent les jeunes, d’un point de vue constitutionnel, et cela même si ce sont les partenaires sociaux qui détiennent ledit pouvoir.

Je pense que nous atteignons là une limite ; surtout, je pense que ces fonds seraient mieux utilisés à financer directement l’action. J’ai pu comprendre, un temps, la logique présidant à cette situation : sans capitalisation, pas de fonds propres, donc pas d’action possible.

M. Philippe Dallier. C’est assez évident !

Mme Marie-Noëlle Lienemann. C’est la raison pour laquelle, tout en m’étonnant quelque peu de la méthode, je ne m’opposais pas radicalement au principe, ceci jusqu’à ce que le Président de la République fasse une très bonne proposition : les fameux « prêts de haut de bilan » accordés par la Caisse des dépôts et consignations, dans lesquels Action logement jouera d’ailleurs un rôle.

Dès lors que de tels prêts sont disponibles pour tous les opérateurs, et en particulier les ESH liées à Action logement, la capitalisation n’est plus ni nécessaire ni légitime d’un point de vue opérationnel.

Pour ma part, je souhaite donc que les engagements pris soient honorés – l’État ne saurait évidemment changer tout d’un coup de philosophie –, mais que nous allions au bout de ces dispositifs de capitalisation, jusqu’à leur extinction progressive, au profit d’autres solutions plus justes, plus équitables, et sans doute tout aussi opérationnelles. La tendance récente est d’ailleurs celle, précisément, d’une baisse régulière de la part capitalisée par rapport à la part redistribuée.

Je me félicite en tout cas que le Gouvernement soit intervenu pour garantir que les fonds ne soient pas inutilement « mis de côté » au détriment de l’action, et que certains opérateurs ne soient pas favorisés au détriment des autres.

Deuxième point important : la territorialisation. Mme la rapporteur a très bien exprimé les inquiétudes liées à la concurrence des objectifs. Le même débat a d’ailleurs lieu sur l’utilisation des fonds publics : l’obsession des zones tendues est légitime, puisque c’est là que les besoins sont les plus importants ; en même temps, l’erreur serait de négliger les besoins des zones non tendues.

Le débat que nous avons eu en commission l’a bien montré : dans certains secteurs ruraux, la mutation des espaces et l’aménagement du territoire requièrent des efforts en termes de traitement de l’ancien. Il s’agit notamment de rénover un parc HLM désuet, qui ne correspond plus aux besoins des jeunes générations.

La crainte est que la centralisation fasse oublier, au motif d’un « grand » intérêt général, de plus petits intérêts, lesquels sont pourtant tout aussi généraux. Il y va en effet de la capacité de la France à rester un territoire équilibré entre ses grandes métropoles, ses petits villages et ses villes intermédiaires.

Ce souci est légitime : l’histoire nous enseigne en effet, par exemple, que le monde industriel – y compris les nouvelles industries – se trouve rarement dans les métropoles. Nous devons donc éviter la situation où des territoires ne bénéficieraient pas de la richesse qu’ils produisent pourtant. Nous aurions beau jeu, ensuite, de déplorer leur « éloignement » ou leur « disqualification » ! Nous nous sommes compris, madame la ministre : ce point est déterminant.

Concernant la clause d’agrément, il faut préciser que les partenaires sociaux, quelles que soient les structures, ne sont pas nécessairement les mêmes localement et nationalement. Les partenaires locaux étaient habitués à être parties prenantes des choix effectués sur leurs territoires : ils participaient aux conseils d’administration de certaines ESH. Ils redoutent désormais – cette inquiétude est partagée par les syndicats et par le MEDEF – que le niveau national décide de désigner, depuis Paris, d’autres représentants, au motif que l’actionnariat qui était local est désormais géré par la structure faîtière. On redoute donc que les « technocrates parisiens » prennent le pas dans les arbitrages des sociétés.

Je souhaite, madame la ministre, que l’État fasse preuve de vigilance sur ce sujet. Nous devons construire des structures de médiation – tout n’a pas à figurer dans la loi – qui permettent d’éviter une centralisation excessive, laquelle irait à contre-courant de nos orientations collectives. À défaut, en cas de désaccord de fond entre, d’une part, les partenaires sociaux d’un territoire, en l’occurrence le comité interprofessionnel du logement, ou CIL, local, et, d’autre part, la structure faîtière nationale, le risque sera celui d’un rapport de forces perpétuel.

Enfin, Mme la ministre a bien dit que le rôle et le fonctionnement des CRAL, ainsi que la marge de manœuvre dont ils disposeront au niveau local, devaient être davantage précisés. Ce qui me pose problème, c’est la complexité des modes de contractualisation. Entre les plans locaux d’urbanisme, les programmes locaux de l’habitat, les contrats qui seront signés avec les CRAL, ceux qui le seront avec les organismes HLM, sans parler de l’ANAH, il me semble nécessaire d’instaurer une cohérence d’ensemble.

Simplifier, unifier, rendre plus opérationnelle l’intervention de la puissance publique et des acteurs locaux : ces points seront sans doute à l’ordre du jour des prochains débats relatifs aux politiques de l’habitat et de la ville.

En tout cas, madame la ministre, nous voterons en faveur de ce projet de loi, tout en restant vigilants, comme beaucoup de groupes du Sénat, quant au respect du mot d’ordre « égalité et territorialisation ».(Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE.)

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