I – L’analyse de la situation

A. Les besoins de production de nouveaux logements paraissent sous-estimés et ne sont pas étayés par des analyses débattues pour des évaluations partagées.

Il est indispensable de mieux mesurer le nombre et la nature des logements à produire pour répondre non seulement aux évolutions démographiques mais aussi pour résorber la crise du mal logement.

Le rapport paraît à ce titre ambigu. Au point 1.2 si le titre indique que l’évolution récente de l’offre de logements apparaît insuffisante dans les zones tendues – ce qui est une évidence. Ce constat est suivi d’une assertion pour le moins surprenante et contestable : « Au niveau national, le rythme similaire observé avant la crise correspond en grande masse à celui nécessaire pour faire face aux besoins nouveaux de logement et résorber le mal logement ». Il est ainsi fait référence aux 336 000 logements construits en moyenne chaque année entre 2014 et 2019.

Je doute très fortement des fondements de cette affirmation. Sur quelles données, analyses, simulations, est-elle fondée ? Il est par exemple fait référence à + 9% de l’estimation minimale et – 8% de l’estimation maximale. De quelles estimations ou études parle-t-on ? Ont-elles pu être confrontées avec les différents acteurs concernés ? Cette vigilance se justifie par le fait que depuis 30 ans, les chiffres donnés par les pouvoirs publics se sont tous avérés mal calibrés et sous-estimés et, par conséquent, inopérants pour produire les réponses nécessaires.

La première urgence est donc de se doter d’une analyse fiable des besoins et d’établir différents scénarios pour atteindre les objectifs.

B. L’analyse des besoins doit être territorialisée et faire l’objet d’un diagnostic au plus près du terrain par les communes.

Même si la mise en œuvre d’un dispositif de cette nature s’avère laborieuse dans sa mise en œuvre, elle apparaît incontournable pour convaincre les élus et habitants de la nécessité de produire de nouveaux logements correspondant aux besoins (constructions neuves, restructuration et reconfiguration de l’existant, etc.). Cette démarche, par ailleurs, doit être initiée sur l’ensemble des échelons territoriaux (intercommunalité, départements, régions, État).

Elle devrait permettre de programmer sur le moyen terme les moyens nécessaires pour répondre aux besoins en sortant de la simple diffusion de chiffres généraux qui ne disent pas grand-chose de la réalité ou des réalités vécues et perçues par nos concitoyens.

Ainsi, on pourrait imaginer la mise en place d’un vote régulier dans une périodicité à définir (tous les 2 ou 3 ans) dans chaque conseil municipal sur cette analyse des besoins, rendue ainsi obligatoire.

Sans le croisement entre ces données recueillies à un échelle très fine et les données macro-économiques, l’évaluation des besoins en construction restera plus qu’aléatoire et les méthodes pour convaincre les acteurs d’agir trop limitées.

De cette nouvelle approche pourrait naître une nouvelle forme de planification territorialisée, adossée à des lois de programmation pluriannuelles. Ce serait à la fois un outil précieux pour veiller à ce que notre appareil productif soit en capacité de répondre aux besoins et pour atteindre concrètement le niveau de production nécessaire afin de résorber la crise du logement qui perdure depuis trop longtemps, voire qui s’exacerbe ces dernières années.

C. Le besoin de logement est réel sur l’ensemble du territoire national. Il convient d’y répondre partout. Les réponses doivent être diversifiées, il est nécessaire de sortir du débat incantatoire sur le ciblage sur les zones tendues.

Depuis des dizaines d’années, à chaque rapport, les mêmes discours sur le ciblage en zone tendue sont réaffirmés, alors même que l’efficacité de ce ciblage n’a jamais été prouvée et qu’il s’agit le plus souvent, de cette manière, de gérer la pénurie des moyens mis en place par les pouvoirs publics. Pourtant, ce faisant, la question de la hausse structurelle et quasi permanente des prix du foncier et de l’immobilier en décalage majeur avec les prix de l’inflation et de l’évolution des revenus des Français n’est jamais abordée. Le sujet de la régulation du foncier n’est pas réellement évoqué dans ce rapport, c’est pourtant un enjeu déterminant.

Croire que le seul accroissement de l’offre dans ces secteurs y pourvoira est un leurre. Ça n’est observé nulle part. La régulation des prix du foncier et de l’immobilier s’impose pour stopper ces dérives, par ailleurs défavorables à l’économie productive du pays. Sinon, une large partie des financements publics ne cesseront de croître et, finalement, entretiendront ces hausses continues sans régler les problèmes.

Évidemment, des soutiens différenciés peuvent s’imposer mais il est fondamental de n’oublier aucun territoire : il y a des besoins partout, différents mais réels et par ailleurs le logement peut – et doit constituer un levier pour l’aménagement du territoire.

Ce qu’on pourrait entreprendre dans les territoires tendus :

• Pour une large part, les territoires tendus sont ceux qui concentrent le plus de richesses. Il n’est pas légitime que la solidarité nationale soit sollicitée pour répondre aux besoins de logements sans que soit prélevée une part de ces richesses accumulées dans ces territoires. Il convient d’y mettre en place une contribution de solidarité et de mixité sociale prélevée, soit sur les transactions, soit sur le stock de logements de standing pour réaliser des logements sociaux et abordables dans ces territoires.

• L’arbitrage bureaux/logements doit y être repensé et, au-delà de la mise en œuvre de la loi SRU, il convient de conditionner toute nouvelle opération d’activité à la réalisation de logements (avec une part majoritaire de logements sociaux), soit dans l’opération d’aménagement elle-même soit dans un périmètre voisin à définir.

• Une révision rapide, dans cet esprit, des projets autour des gares du Grand Paris pour rectifier le tir, réduire la part bureau/activité, remonter la part logement, et surtout (au regard de la faiblesse de leur part actuelle) celle des logements sociaux (en locatif ou en accession type BRS).

D. Il ne suffit pas de définir un nombre global de nouvelles constructions, faut-il encore qu’elles répondent effectivement aux besoins, notamment les plus prioritaires, à savoir des logements sociaux et abordables (en locatif comme en accession).

Le rapport ne fait que très peu référence à l’immense besoin de logements sociaux : le nombre de demandeurs de logements HLM a pourtant augmenté en 8 ans de 20% (entre 2012 et 2020) et, avant la crise Covid, 2 200 000 foyers étaient en attente d’un logement HLM – un tiers des demandes pour une mutation, il en reste donc presque 1 500 000 en stricte demande. Le niveau de production annuelle même légèrement améliorée ne permettra pas de régler ce problème majeur.

Une montée en puissance de la production de logement sociaux, inscrite dans une logique de mixité sociale, reste donc prioritaire et indispensable à la réussite de notre modèle républicain.

Cela suppose de réaffirmer le caractère universaliste des HLM et non leur confinement au logement des très pauvres.

D.1. Production de logements sociaux accessibles : une priorité de la puissance publique

La production de logements sociaux et accessibles doit ainsi être la priorité de la puissance publique non seulement en termes de financements (il faut revenir sur la RLS, renforcer l’aide à la pierre, stopper tous les prélèvements – même déguisés comme la surcompensation –, régler la compensation d’exonération de TFPB, généraliser la TVA à 5,5 sur tout le logement social) mais aussi en veillant à ce que son intervention, sur d’autres champs, ne conduise pas à une éviction ou limitation des capacités à construire pour le logement social (notamment accès au foncier).

Or, hélas, cela se passe trop souvent. Lorsqu’on observe les courbes parallèles en zone tendue ces dernières années, on constate une divergence anormale entre la baisse de la production de logements sociaux et la montée du logement intermédiaire.

En zones tendues :

• 2016 : 75000 LLS 7186 LLI l’équivalent de 0,95 %

• 2019 : 62000 LLS 11 000 LLI 17,75%

• 2020 : 48000 LLS 13 376 LLI 27,8%

Par ailleurs la pression logement sur le pouvoir d’achat des Français (y compris les classes moyennes) trop élevée, voire insupportable. Il convient donc d’analyser comment les productions nouvelles vont cesser de voir leur prix ou leurs loyers diverger avec les ressources de nos compatriotes. Le logement est trop cher pour de très nombreuses familles.

D.2. Une clarification sur le logement intermédiaire

Il faut clarifier ce que l’on entend par logement intermédiaire, les publics que l’on vise, mesurer la réalité des besoins, adapter alors le niveau d’aide publique à cette aune.

On voit par exemple la définition du logement intermédiaire faire souvent illusion surtout quand des loyers de sortie sont trop chers pour les cibles visées et qu’ils finissent par loger essentiellement des familles aisées. Les études sur le retour des « institutionnels » (de toute façon meilleur que la poursuite du Pinel) montrent que ces investissements sont calibrés avec des loyers au taquet haut, proches du prix du marché. Là n’est pas la principale demande.

De l’autre côté, on voit bien que, faute de logements abordables, de nombreuses familles vont y être logées avec une charge logement trop élevée par rapport à la capacité contributive réelle.

Nous ne disposons aujourd’hui que de très peu d’éléments analysant la sociologie des bénéficiaires de logement intermédiaire, et du taux d’effort des foyers qui y résident. Car, en réalité s’y trouve logés des foyers relevant du PLUS et du PLS, mais qui, faute de trouver à se loger, doivent payer des loyers au-dessus de ce qu’ils devraient. Au regard d’un investissement public significatif, cette absence d’analyse n’est pas acceptable pour veiller au bon usage des aides publiques.

Il ne s’agit pas de nier l’intérêt du logement intermédiaire, mais d’y appliquer une juste proportionnalité des aides publiques et d’assurer une bonne articulation avec le logement social. Notons aussi que le PLS, dans bien des cas, peut jouer rôle de logement dit « intermédiaires ». Et si le logement intermédiaire est utile, il ne doit pas concourir à augmenter le prix du loyer pour des familles relevant des logements sociaux.

En tout état de cause, s’agissant de loyers proches du marché, une aide publique n’est pas nécessaire et les aides à la pierre pour les logements les plus sociaux, de type PLAI, devraient bénéficier d’un effort supplémentaire de la part des pouvoirs publics.

D.3. Une relance de l’accession sociale à la propriété

La relance de la construction doit s’accompagner d’une relance de l’accession sociale à la propriété qui a connu une véritable hémorragie depuis des années (le sujet n’est même pas évoqué dans le rapport).

En dépit de la baisse des taux d’intérêt et d’une forte montée de l’accession à la propriété, les inégalités d’accès et de patrimoine se sont considérablement accrues et le parcours résidentiel des ménages populaires et moyens est devenu de plus en plus difficile.

En 11 ans, pour les acheteurs occupants, la part de revenus que les ménages concernés doivent affecter pour devenir propriétaire du logement qu’ils habitent passe en moyenne de 3,5 années de revenus à 5 années ou plus, une croissance qui avoisine les 50%.

Graphique 1
Taux de propriétaires en fonction du quartile de niveau de vie, parmi les 25-44 ans, 1973-2013

 

La divergence rapidement accélérée entre les quartiles est parlante. La tendance générale est l’installation progressive d’une corrélation très forte entre statut d’occupation et niveau de vie. De plus en plus, sont propriétaires-occupants les niveaux de vie supérieurs, et symétriquement le statut de locataire est lié à un revenu modeste.

Concernant l’accession à la propriété, les données s’accumulent qui associent à la hausse des prix immobiliers installée depuis deux décennies une transformation lourde :

• L’accession à la propriété se resserre sur les niveaux de vie supérieurs ;

• Elle exige des accédants un apport personnel important, équivalent à 1,5 années de revenu, difficile à réunir par la seule épargne préalable, donc dépendant de plus en plus fortement de la possibilité de mobiliser un soutien familial ;

• Bien que disposant de revenus supérieurs, les ménages qui s’y engagent doivent y consacrer une part fortement croissante (+50%) de ces revenus, et/ou disposer d’un apport de plus en plus conséquent, par rapport aux générations qui ont acheté avant le mouvement de hausse ;

Les premières mesures à prendre seraient :

• Renforcer et simplifier le PSLA. Il faut simplifier en particulier la procédure d’agrément préalable et définitif. Plusieurs voies peuvent être suivies : en contractualisant avec les opérateurs chaque année une programmation et en fixant des délais d’instruction maximum OU en supprimant le régime d’agrément et en se calant sur la vérification a posteriori comme ce qui existe aujourd’hui pour le LLI. Des difficultés se profilent avec la nouvelle prise en compte des revenus, qui a été modifiée par la loi de finances pour 2021 (contemporéneisation des revenus) qui doit entrer en vigueur le 1^er janvier 2022. Or cette nouvelle prise en compte n’est toujours pas mise en place. Si l’on veut construire, il est urgent d’y remédier.

• Prolonger et améliorer le PTZ : Il faudrait remonter la quotité de prêt à 40% dans les zones B2 et C pour l’accession sociale bénéficiant de la sécurisation des acquéreurs.
  Et là, il faut tordre le cou au faux argument visant à justifier la baisse, voire la disparition du PTZ, par l’impact de ce prêt sur l’augmentation de l’artificialisation des sols et de l’étalement urbain. Or, ce sont les documents d’urbanisme qui ouvrent à la constructibilité des sols (ce sont eux qui doivent garantir la ZAN et non le mode de financement). Car comment pourrait-on accepter que des foyers plus aisés, n’ayant pas besoin du PTZ pourraient construire dans ces secteurs et pas les autres ? Il est très urgent que le PTZ soit prolongé jusqu’à fin 2026 car son extinction est prévue pour le 31 décembre 2022. Or devant l’incertitude de son maintien, les montages des dossiers sont reportés et ce système de « stop and go » assez récurrent réduit les capacités de production avec des retards réguliers.

• Création d’une prime d’accession sociale : Il convient de favoriser l’accession sociale à la propriété dans des opérations de reconfiguration du bâti existant. Le PTZ ou le PSLA (même adapté à l’ancien) ne solvabilisent pas suffisamment les mettre en place une prime d’environ de 15 000 euros par acquéreur pour prendre en charge des surcoûts induits et, plus largement, solvabiliser les acquéreurs modestes qui sont confrontés à un accès plus strict au crédit. On pourrait dès à présent créer une prime d’environ 15 000 euros pour des foyers modestes (un mécanisme de cette nature est engagé par Action Logement pour des primes de 10 000 euros en direction des seuls salariés du privé).

• BRS élargir l’accès aux garanties d’emprunts : Le réseau des Offices Fonciers Solidaires a fait des propositions qui méritent d’être reprises. J’insisterai sur l’importance de permettre aux départements et aux régions de leur accorder leur garantie d’emprunt. Lever cet obstacle aurait un effet levier et accélérateur certain.

E. La question du coût du logement (loyer ou achat) est insuffisamment traitée et avec des formules parfois étranges.

Produire sans prendre en compte ce problème serait une grave erreur. D’abord parce que c’est un facteur limitant, ensuite parce que cela prépare de graves problèmes sociaux et économique. De ce point de vue, une phrase du rapport (page 7) semble inepte. Celle-ci indique : « En somme, on observe une crise de l’offre, concentrée dans les zones tendues du territoire national. Pour sa part, la demande portée par des tendances démographiques de long terme reste solvabilisée par l’amélioration des conditions de crédits et des mesures publiques de soutien »

Or ce n’est pas exact. La solvabilité des locataires et des accédants modestes et moyens se dégrade, sauf au prix d’un accroissement de l’endettement et d’une réduction des tailles et espaces. Par ailleurs, on peut s’interroger sur le fait que soutenir la demande dans un large spectre finit par doper artificiellement un marché déjà excessivement à la hausse. Est-ce là un bon usage de l’argent public ? Ce n’est pas parce qu’on trouve des acheteurs et des locataires que le marché fonctionne bien, s’agissant d’un bien fondamental dont le prix a d’importantes conséquences sociales et économiques.

Il convient de mesurer l’impact de la petite taille des logements sur l’acceptation du renforcement de la densité alentour. Plus on se sent à l’étroit chez soi, moins on a d’espaces extérieurs, plus on ressent comme une pression la densité voisine. La densification des villes ne pourra se faire qu’au prix d’une amélioration des logements existants notamment en taille. Selon un article du Monde du 27 août dernier, en vingt ans, les appartements neufs franciliens ont perdu jusqu’à 15 % de leur surface.

Enfin il me paraît nécessaire de réfléchir aux outils qui favoriseront l’équilibre des opérations de reconfiguration, du rebuilding du bâti existant (et pas seulement la rénovation) et qui permettront de reconquérir aussi les espaces vacants ou les immeubles vétustes notamment dans les secteurs où le foncier est le plus rare. Les opérations centre-ville/centre bourg ont leur intérêt mais les démarches sont lourdes et, dans certains cas, des opérations moins structurantes sont possibles. Les coûts sont importants et les financements et les règles y sont mal adaptés.

F. Rien dans ce rapport sur le développement de nouvelles filières dans le secteur du bâtiment.

Pourtant, aux regards des enjeux de relocalisation des activités du bâtiment, d’une nécessité de garantir une forme de souveraineté dans l’approvisionnement et des enjeux écologiques, la commission pour la relance durable de la construction de logement ne devrait pas pouvoir faire l’impasse sur le nécessaire soutien aux différentes filières biosourcées, comme le chanvre, et aux particuliers.

* * * * *

II – Les propositions

A. La création d’un contrat avec les intercommunalités.

Ces multiplications de contrats en permanence entre l’État et les collectivités brouillent les cartes. Très souvent, ces contrats ne sont pas mis en œuvre, beaucoup de temps est consacré à leur rédaction détaillée pour qu’au final le total des prévisions soit loin d’être réalisé ou s’étire sans fin… À supposer que la forme contractuelle soit retenue, il faut des contrats simples, précis et de durée assez courte, mais régulièrement renouvelés. Je pense ainsi qu’il vaut mieux des objectifs modestes mais tenus, que des prévisions très aléatoires. L’idée des bonus-malus est éventuellement à prendre en compte (quid quand l’État est défaillant ?).

En tout état de cause, l’échelle intercommunale ne peut pas être l’unique échelon. Il faut impérativement faire signer ces contrats par les communes pour la part qui dépend de leur territoire. Seul leur engagement permet d’être sûr que les objectifs seront atteints (cf. ma proposition sur la connaissance des besoins territorialisés et la nécessaire délibération des conseils municipaux).

B. Accorder une véritable priorité au logement social dans les politiques publiques en particulier s’agissant de l’accès au foncier et un foncier abordable.

Tout foncier public, ou bénéficiant de financement public, s’il est utilisé pour réaliser des logements (même si c’est partiellement), devrait obligatoirement être prioritairement confié aux organismes de logements sociaux (OLS) et comprendre une partie significative de logements sociaux (locatifs et accession).

Rappelons que non seulement les OLS ont des compétences d’aménageurs mais peuvent aussi faire de la VEFA inversée et donc réaliser des opérations mixtes, variées, pluri-acteurs.

Il n’y a aucun avantage en termes de prix ou de qualité à accroître la part de production du logement social en VEFA et à transformer de plus en plus les OLS en bagages accompagnés systématique des opérations privées. De surcroît, ce système amène à une surenchère sur les charges foncières pour logement social et c’est inacceptable, d’autant plus qu’il s’agit de terrains publics. Si le partenariat entre la production privée et celle des HLM est très souhaitable, il ne saurait être à sens unique. Il doit être équilibré et permettre la réalisation massive de logements sociaux. Il est donc tout à fait légitime que s’agissant des terrains et opérations aidées par l’État, le logement social soit l’interlocuteur privilégié.

Ce devrait être le cas pour les réalisations sur les terrains bénéficiant du « fonds friches ». Je soutiens l’augmentation des crédits « fonds friches » et l’idée de ne pas le réserver aux zones tendues pour, en revanche, intégrer cette priorité pour le logement social.

C. Pour le foncier public, pour avoir suivi toutes les pérégrinations sur la mobilisation du foncier public avec un succès plus que décevant. Il faut faire simple.

J’ai acquis la conviction qu’il faut régulièrement établir une liste des terrains et propriétés qui seront vendus par les différentes administrations et structures publiques dans les 5 ans. Créer un outil national qui achèterait au prix des domaines ces terrains aux différents propriétaires publics et ensuite revendrait ces terrains aux opérateurs avec une décote qui serait financée par un fonds de compensation (équivalent à celui pour les aides à la pierre) pour sortir plus vite les opérations et éviter ces négociations complexes entre des administrations qui ont besoin des recettes de vente et ceux qui veulent faire du logement.

En tout cas, l’inventaire permanent est une bonne idée, mais ne peut être qu’un outil car cela a déjà existé et son utilité apparaît plus claire avec cette méthode du programme quinquennal de vente a un outil dédié.

Par ailleurs, et à l’appui des chiffres fournis par le rapport, nous voyons que la mobilisation du foncier public s’écarte de plus en plus de la satisfaction des besoins sociaux, puisque la part de logements sociaux construits sur ces espaces réduit année après année, passant de 42% en 2020 à 34% en 2021 et seulement de 20% en 2022…

D. Une grande loi foncière : il faut réguler !

Plus généralement le pays a besoin de refonder sa stratégie en matière de politique foncière et il serait plus que nécessaire que soit élaborée une nouvelle grande loi foncière, qui nous manque depuis des années (à l’exception dans le cadre de la loi Duflot d’une volonté de mobilisation du foncier public au tout début du quinquennat Hollande). À ce titre, deux orientations me paraissent particulièrement nécessaires :

• Redéfinir les contours et la mise en œuvre du droit de préemption afin d’y inclure la lutte contre la spéculation ;

• Définir dans le cadre des opérations d’aménagement menées par les pouvoirs publics d’un principe d’absence d’enrichissement sans cause pour justifier de la définition des prix des biens objet de procédure d’expropriation, non pas à la date de l’expropriation mais à une date antérieure à la définition du projet urbain qui fait grimper la valeur de ces biens.

E. Les Offices fonciers solidaires (OFS).

Les OFS sont de nouveaux outils très performants et doivent contribuer à favoriser la solvabilisation des acquéreurs modestes, pour un habitat durablement affecté à des résidences principales, tout en limitant la spéculation.

Ce serait une grave erreur de modifier leur cadre et leur champ d’intervention, car il faut poursuivre une montée en puissance qui se constate avec une vocation sociale claire et une pertinence dans de très nombreux territoires.

Aussi je ne partage pas l’idée de cibler les OFS dans des zones spécifiques définies au niveau national. Pour quoi stopper ce qui marche bien ?

F. Concernant la fiscalité…

Le rapport évoque la fiscalité notamment en suggérant de mieux taxer le stock et moins le flux. C’est a priori une bonne idée sauf que, lorsque les transactions se multiplient, très souvent les prix augmentent à chaque fois. Aussi, il est fondamental d’enfin mettre en place une fiscalité qui soit progressive au regard des hausses de prix pour stopper ce décalage insupportable entre l’inflation, les revenus des Français (pire encore les revenus salaries) et les prix du foncier et de l’immobilier. L’objectif doit être de freiner cette spirale de hausse.

L’exonération de TFPB doit être compensée aux collectivités pour qu’elles ne soient pas pénalisées, sans menacer les opérations HLM. Il faut tenir compte du fait que cette exonération de TFPB est un point majeur dans l’équilibre des opérations de logement social…

Je refuse l’idée de substituer, à cette exonération, un crédit d’impôt. Chaque fois que Bercy veut supprimer une aide directe, il invente un crédit d’impôt dont il maîtrise totalement le niveau et qu’il peut baisser à sa guise – ce qu’il fait régulièrement sauf pour le crédit impôt recherche aux grandes entreprises. Au passage, c’est une façon d’amener une forme de fiscalisation et de banalisation du logement social (vieux rêve des Libéraux, qui feraient bien de tirer les leçons de ce qui a été fait dans d’autres pays qui reviennent en arrière aujourd’hui).

Je soutiens pleinement les analyses et propositions de l’USH sur ce sujet.